基于管理学视角的政府建设项目可行性研究新思路
进入21世纪以来，我国的政府建设项目的投融资方式日趋复杂和多样，除了传统上由政府作为出资人，直接参与项目建设形式以外，逐步出现了建设-移交（BT）、建设-营运-移交（BOT）以及政府和社会资本合作建设（PPP）等新型投融资建设模式。与社会投资人项目建设不同，政府参与投资建设的项目，除了环境、技术和经济可行外，还需要重点论证社会可行性，即：论证满足公共资源供给是否有效的可行性，这对政府参与投资的建设项目前期论证提出了更高的要求。
一、政府建设项目前期论证背景情况
政府作为投资建设主体的建设项目实施前论证，主要通过项目的可行性研究和绩效论证进行评定，核心内容一般包括：环境可行性、技术可行性、财务可行性、社会可行性。其中：项目的可行性论证，侧重于项目的环境可行和技术可行，一般由发展与改革部门牵头实施；项目的绩效论证，侧重于项目的经济可行和社会可行，主要由财政部门牵头实施。从操作层面看，政府建设项目的前期可行性研究与绩效论证基本上实现了同步运行，由申报项目的建设单位先行在发展和改革部门进行立项申报，通过立项申报后，可列入下年度建设单位的部门预算，在进行预算资金申报时，由建设单位填报项目绩效申报表。从实践工作中看，建设单位一般 重视项目的立项申报，而轻视项目的绩效申报，其原因归根于：发展与改革部门的立项申报均有强制效力，未能通过立项申报的项目，直接失去投资建设资格；而财政部门的绩效评价，前期申报目的是为确定绩效目标，是为后续项目建成的结果进行考核评价进行的设定，由于缺乏“刚性”，使得绩效论证效力较弱。
二、政府建设项目前期论证存在的不足和问题
长期以来，由于受固化思维影响，政府建设项目的前期可行性论证，一直未引入现代管理理念，难以对建设项目面临的复杂环境和综合因素进行全面分析和客观评价，导致了政府建设项目的可行性研究的简单化、格式化，也使得前期研究论证工作流于形式。主要存在的不足和问题有：
1、存在“仅论证可行，不论证不可行”的错误观念。政府建设项目带有一定的行政强制色彩，在进行前期可行性论证时，传统的论证方法可能会出现“走过场”现象，从而导致重大决策失误出现，造成公共资源的浪费。
2、存在“内容、格式千篇一律，换汤不换药”的固式套路。负责可行性研究的项目咨询单位，为了节省时间和经费，更加倾向于采用固化格式和内容编制可行性研究报告，没有结合建设项目的不同特点，突出项目的可行性研究重点，可行性研究报告失去意义。
3、存在“重视环境技术指标，轻视经济社会指标”的不当认识。笔者在工作中发现，与社会投资人相比，政府部门在项目建设前期论证阶段，很少见到财务管理类高级人才参与可行性报告的编制与评审，可行性研究报告中的经济指标分析，往往是项目咨询单位套用定额编制的投资估算，以及采用非折现回收期测算的投资回报期来评估，其分析结果与现实存在不小的偏差。
针对上述问题，应大力推动现代管理学理论在政府建设项目管理中的应用，通过创新建设项目研究论证新思路，构建可行性评估新框架，提高研究论证体系和管理的精细化水平，提升项目可行性研究和绩效论证结果的科学性和准确性。
三、基于现代管理学理念的两种前期研究论证新思路
1、融入全面风险控制理论的前期研究论证新思路。
风险管理源自企业的一种管理工具和手段，是经济全球化和社会活动复杂化的产物，全面风险管理理论的核心是通过加强对组织各个环节和运行过程中的风险管理，帮组组织取得最大效益。从国内情况看，国资委于2006年颁布了《中央企业全面风险管理指引》，从制度层面对国有企业实施风险管理进行了原则性规定，之后，国资委又将风险控制的内容纳入了《中央企业综合绩效评价暂行管理办法》；2008年，财政部等五部委发布了《企业内部控制基本规范》，2010年发布了《企业内部控制配套指引》，上述内部控制与风险管理制度的发布充分说明，加强内部控制与风险管理已经成为政府监管部门、企业管理者的共知、共识。
全面风险管理理论的成熟和发展，为政府建设项目的前期研究论证提供了良好的理论基础和技术支撑，可以按照以下三个步骤完成框架的构建工作：第一，通过宏观环境分析（PEST）方法，从政治、经济、社会和技术四个层面，对工程建设项目的整体风险事项进行识别；第二，运用模糊数学方法对工程建设项目的阶段性风险进行权重系数判定，明确风险等级以便区别各项风险事项的重要性和风险离散程度；第三，利用专家打分方法，结合权重系数（结合定性分析法制定的基准风险系数）对政府建设项目的整体风险程度进行量化计算分析，得出政府建设项目的整体风险状况。以全面风险管理理论构建的新框架，其优点是将以往研究论证阶段中以定性判断为主要依据，优化为以量化指标为判断依据，通过项目风险数值更加直观判断其可行性大小和风险程度的高低，但由于风险权重赋值仍带有一定主观色彩，需要通过大量案例进行风险权重数值修正。
2、融入综合绩效管理模式的前期研究论证新思路。
综合绩效评价是综合分析的一种，是运用数理统计和运筹学方法，通过建立综合评价指标体系，对照相应的评价标准，对项目进行定量和定性综合分析，一般可分为：财务绩效定量评价标准和管理绩效定性评价标准。财务绩效定量评价，主要是对政府建设项目的营运能力、资产质量、债务风险和盈利能力进行定量分析和评价；管理绩效定性评价，主要是对政府建设项目的战略定位、发展创新、经营决策、风险控制、基础管理、人力资源、行业影响、社会贡献进行定性分析和评价。
根据综合绩效评价定义和特征，我们将框架分解为两个组成部分,并按各自程序进行工程建设项目可行性评价：第一部分，财务绩效定量评价。主要工作程序是：1、搜集评价基础数据；2、进行基础数据调整；3、评价计分；4、形成定量评价结果。该部分主要进行评价的量化处理，按总得分的70%计入综合评价得分。第二部分，管理绩效定性评价。主要工作程序是：1、收集整理项目绩效评价资料；2、聘请咨询专家；3、召开专家研究论证会；4、形成定性评价结论。该部分主要采用专家评议打分方式，按总得分的30%计入综合评价得分。综上可得，政府建设项目综合绩效评价分数=财务绩效定量评价分数×70%+管理绩效定性评价分数×30%。最后，可依据综合绩效评分划分工程建设项目的绩效水平档次，即：优（85分以上）、良（85分-70分）、中（70分-50分）、低（50分以下）。以综合绩效评价模型构建的新框架，其主要优点是对项目的可行性进行了定性和定量双重评价，提高了前期研究论证的科学性，由于该方法可以对绩效评价指标进行设定和选择，其适用性较强。
当然，以上两种方法不能完全取代现有政府建设项目可行性研究中所有的项目和内容，笔者更加倾向于将这两种方法作为项目前期论证的一个重要组成部分，目的是通过应用现代管理学中的新理论，使得政府建设项目的前期可行性论证报告更加合理、更加科学，为政府部门作出重大投资决策提供更为全面、可靠的信息支撑。