民防行政处罚过程中的细节探讨
行政处罚属于民防行政执法的一项重要职能，它作为一项惩处违法行为，维护公共利益与法律权威的行政权力，其运行不仅需要合法与合理的实体保障，更需要彰显程序正义。通俗地讲，就是行政处罚要程序合法，即通过行政执法程序平衡行政主体与行政相对人之间的地位，既防止滥用职权，最大限度地减少行政执法过程以及结果的违法，又通过行政相对人知情权、陈述权、申辩权、获得告知权、听证权、检举权等权利设置，来保障行政相对人的合法权益。
对于程序公正的重要性，我们经常引用一句经典法律格言:“正义不仅应得到实现，而且要以人们看得见的方式加以实现”。笔者将在本文中着重探讨民防行政处罚程序中比较容易忽视的细节问题。根据目前民防行政处罚实际开展的工作来看，需要注意的程序事项主要有以下几点：
1、立案时应注意事项
行政处罚属于行政权力事项，在立案阶段所涉程序多为内部审批程序。《行政案件立案审批表》，需要承办部门、法制部门、主管领导层层批准，对于立案的时间基准，一般将主管领导在《行政案件立案审批表》上批准的时间视为立案日期，即这个日期是计算案件办理时限的起点。人民防空行政处罚案件应当自立案之日起30日内办理完毕（所谓办理完毕，是指行政处罚决定书生效之日，不包括执行时间）；情况复杂的，可以延长至3个月，情况特别复杂的，经批准可以延长至6个月。
2、调查取证时应注意事项
调查取证即是整个行政处罚的核心，也是整个行政处罚程序是否合法的关键，它奠定了行政处罚合法性的基础。执法人员在办理民防行政处罚案件的调查取证中，必须要注意每个细节，不留有任何不合法的“隐患”。
根据《行政处罚法》规定，执法单位在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。对同一人分几次调查的，在每次调查之前均应该出示执法证件，否则调查收集的证据资料将因程序违法而导致无效。在制作调查询问笔录时，应当首先向被询问人出示执法证件，宣读被询问人有关权利义务、要求，将其如实记录在笔录中；有多名涉案人员的，应该单独询问，并分别制作询问笔录。
需要注意的是，调查取证的相对人必须是“与案件有关”的人，否则询问没有任何意义，还将给后续的行政诉讼和强制执行等埋下法律隐患。一般来说被询问人有三种，即证人、当事人、被侵害人。对于“与案件有关”的认定，不只是通过执法人员主观判断，还需要证据支撑，比如：行政相对人是公民，其委托他人代理时，执法人员在进行调查前，应要求代理人出具有效的《授权委托书》（委托书应载明委托权限和时限）、委托人身份证复印件和受委托人身份证复印件；行政相对人是法人或其它组织的，其委托代理时，受托人应提供《授权委托书》（委托书应载明委托权限和时限）、受托人身份证复印件、委托人《营业执照》或《组织机构代码》；如果参与调查的是该机构营业执照上登记的法定代表人的，则需提供身份证复印件、《营业执照》或《组织机构代码》；证人、被侵害人的“相关”在询问中要由被询问人自己陈述与本案是何种相关关系并记录在案。
关于各类笔录的签名，询问双方核对无误后，由被询问人签署核对询问内容、身份、职务、联系电话等信息，最后由执法人员在笔录上签字。被询问人拒绝签名的，可以由执法人员在笔录上签字并注明情况，条件具备的情况下，也可邀请在场的非执法人员在笔录上签字注明情况。
调查取证的证据应当是原件、原物，调查取证原件、原物有困难的，应进行复印或拍照，物证照片或复印件由当事人签字，并注明“与原件（物）相同”字样或文字说明。在证据可能灭失或者以后难以取得需先行登记保存的，执法人员应当向当事人出具加盖民防行政机关印章的《先行保存证据通知书》，并对先行保存的物品填写《行政案件证据先行登记保存物品、材料登记表》。对先行登记保存的证据，民防行政机关应当在七日内向当事人下达《先行登记保存证据处理决定书》。调查取证过程必须合法的，不能侵犯其他主体的合法权益。获取的证据应起到证明案件事实的作用，即证据符合客观真实性、关联性、合法性。
3、告知、听证时应注意事项
告知是执法单位在行使行政职权过程一项重要义务，因为行政行为将会对行政相对人产生实际法律影响，所以，妥善解决告知中出现和面临的问题，保证告知的公平、公正，保证告知行为的合法性、严肃性，维护行政相对人的合法权益，具有重要意义。
在作出行政处罚决定之前，必须告知当事人作出行政处罚的事实、理由、依据和当事人依法享有的权利。根据《江苏省民防行政案件法律文书示范文本》（苏防〔2014〕35号）文件要求，告知事项一般通过《行政处罚事先告知书》的形式送达当事人或委托代理人。除当事人已明确表示放弃的，根据程序规定，一般要给予当事人3个工作日来行使其陈述、申辩、要求听证的权力。对于重大处罚案件的，则还必须向当事人送达《行政处罚听证权利告知书》。
对于在执法实践过程中遇到的，因告知与处罚决定结果不同而产生二次告知时，对于是否需要进行二次告知，笔者认为，应当区别以下几种不同情形，分别予以处理。第一种情况是对违法行为程度重新审定后，产生了减轻处罚的效果，可以不予以二次告知，也无需制作告知书；第二种情况是在告知后重新调查取证，违法事实有了扩大或变化，改变了“作出行政处罚决定的事实、理由及依据”，则应该重新告知；第三种情况是处罚决定的理由有所变化，虽然其它没有改变，但因处罚的依据发生变化，则仍需进行二次告知；第四种情形，即任何情况不变，由于当事人陈述申辩等的因素，改变原先告知处罚结果，笔者认为，应根据改变后的处罚决定的轻重区别对待，结果减轻的，不需要二次告知，如果结果加重则应二次告知。
4、文书送达应注意事项
适用一般程序的行政处罚，在行政处罚决定书应当在7个工作日内送达当事人。
文书送达，一般应将文书当面直接送达当事人本人签收。当事人是单位的可以交由其办公室（收发部门）、法定代表人、授权委托人签收（盖章），不是上述人员和部门的本单位其他人员和部门签收的，应当加盖单位公章。当事人是自然人，一般由本人签收，本人不在时可以交其同住的成年家属（18岁以上的有完全民事行为能力的人）或者交其所在单位签收（要盖单位公章），没有单位的可以交由其所在地居委会或村民委员会签收（也要盖章），当事人有明确的书面指定代收（代理、委托）人的可以让指定代收（代理、委托）人签收。
对于直接送达时当事人拒绝签收的情况可以留置送达，但送达人应当邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把行政执法文书留在受送达人的住所，即视为送达。以上方式无法按送达的，可以公告送达，除告知文书外自公告之日起经过60日视为送达。对于送达地址，应注意必须是当事人确认过的或者身份证、营业执照等具公信力途径可查的地址。
民防机关行使行政处罚权力维护公共利益，不仅仅要关注实体公正，更要重视程序公正，而程序公正的体现是通过在民防行政处罚程序中对细节细致入微的把控，避免瑕疵。
（镇江市民防局 华雪娟 刘小明）