政府和社会资本合作（PPP）模式研究综述

一、研究背景

PPP（Public Private Partnership）即政府和社会资本合作，财政部将其定义为：“在基础设施及公共服务领域，政府和社会资本基于合同建立的一种合作关系，旨在利用市场机制合理分配风险，提高公共产品和服务的供给数量、质量和效率”。PPP模式具体由BOT（建设-拥有-转让）、BOO（建设-拥有-经营）、BLOT（建设-租赁-经营-转让）、DBO（设计-建设-经营）、TOT（转让-经营-转让）和PFI（民间主动融资）等一系列特定融资模式构成的框架性概念，代表了政府与社会资本不同程度和不同方式的合作关系，PPP模式重要特征包括：合同约束条件下的伙伴关系、利益共享和风险共担三个方面。

从世界范围来看，多个国家与国际组织已经在城市基础设施项目的投融资与建设模式上，创造性地运用PPP的各类模式。英国是世界上首个提出了PPP概念的国家，主张通过PFI模式开展公共服务私营化。此后，PPP逐渐在美国、法国、德国、加拿大、澳大利亚和日本等发达国家得到推广应用，并逐步完善形成了PPP项目制度框架及合同范本。21世纪以来，联合国、世界银行、欧盟和亚洲开发银行等国际组织纷纷倡导将PPP的理念和经验在全球范围内加以推广，很多发展中国家，如印度、中国、巴西以及部分非洲国家纷纷开始实践工作。世界银行统计了1990-2012年间发展中国家社会资本投资基础设施的排名，如表所示：

1990-2012年发展中国家社会资本投资基础设施排名

数据来源：WB and PPIAF, PPI Project database

    二、国内PPP应用及发展情况

20世纪80年代，在我国的基础设施、公用事业领域就已经出现一些具有公私合营性质的项目，如：深圳沙角B电厂的BOT项目，成为国内最早的PPP成功案例。20世纪末，随着我过社会经济加速发展，城市化进程不断加快，政府资金已经逐步不能满足日益增长的公共基础建设和更新改造的需要，地方政府在基础设施投融资领域面临着巨大的资金压力。在此背景下，PPP模式作为公共建设领域引进社会资本的有效途径，相继在各地多个领域进行了尝试，其合作模式也逐步扩大到TOT、BOO、BOOT等多种形式，主要应用在收费公路、水务环境、城市燃气和垃圾处理等领域。十八届三中全会以来，我国全面推进深化改革，随着中央及地方政府先后出台了PPP模式指导文件，使得PPP模式在国内得到了巨大发展。如：《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发〔2014〕43号）》和《政府和社会资本合作模式操作指南（财金〔2014〕113号）》，前者通过“推广使用政府与社会资本合作模式”，加快建立规范的地方政府举债融资机制；后者规范了PPP项目的操作流程。可见，PPP模式作为新公共管理理论、公共物品理论、委托代理理论和现代项目管理的创新，为城市公共基础设施建设提供了新的发展思路和投融资渠道。“十三五”时期，仍是我国推进城镇化进程，加快城市建设和发展的重要时期，为推进国家大中型城市和特色小镇等建设，其所需投入的资金将是十分巨大的。因此，社会资本必将成为实现我国城市现代化建设的重要资金来源，引入社会资本将会极大地帮助政府达成基础设施建设的中长期目标，一方面，可为地方政府的基础设施发展提供充裕的资金，另一方面，还可以利用先进的技术和管理技巧提高公共产品和服务的质量和效率。

    三、人防建设项目PPP发展概况

从人防建设领域来看，李克强总理在第七次全国人民防空会议上曾指出：“长期以来，除防空地下室外，人防建设主要靠财政投入，资金渠道单一。而实际上，许多人防工程开发利用价值很大，社会资本投资意愿比较强。现在我们的很多大项目都涉及地下空间开发，要通过给他们一定的商业运作支持政策，让企业在地下开发的同时，把人防设施建设的社会责任也承担起来，这是一举两得的事情。因此，我们要制定出有关政策措施，创新投融资机制，大力推广政府和社会资本合作模式，广泛吸引社会资本参与人防工程建设。还要鼓励引导社会力量参与人防工程设施的经营管理，除了指挥所和指挥设备外，其他场所和设备设施原则应向市场开放，并实行公平竞争”。常万全部长指出：“要进一步放宽人防建设市场准入限制，推广政府和社会资本合作模式，制定出台优惠政策，引导社会资本参与人防建设和资产经营管理”。“十三五”时期，是全国人防建设发展的新起点，是人防改革创新的新阶段。长期以来，人防建设资金主要由政府和社会共同负担，一方面，政府通过财政拨款形式，给予人防部门专项建设资金，满足人防建设需要；另一方面，社会投资方通过结建人防工程或缴纳人防易地建设费形式，履行应尽的国防义务。该模式的特点是泾渭分明、职权明确，政府和社会投资人按照各自的职责和义务履行人防建设，存在的主要问题是：部分地区人防建设经费得不到保障，人防建设得不到落实，导致了人防资源空间布局不合理、局部人防资源严重缺失、人防易地建设费随意减免以及人防建设投融资规模受限等情形。

引入PPP进入人防建设领域，有利于打破社会资本投入政府垄断项目的行政壁垒，一方面，能有效缓解部分地区人防建设项目资金短缺、融资难、风险大的问题，通过市场优化资源配置，提升项目的资金使用效益及运营管理水平；另一方面，作为一种政府管理职能转变中的新型管理模式，PPP有利于人防部门转变政府职能，通过加强与社会投资方合作，提升人防建设社会化管理水平，拓宽人防建设的投融资渠道，利用市场调节完善空间人防资源配置，为社会提供更加优质的公共资源和服务。基于以上判断，进行人防建设采用PPP模式研究势在必行，应在财政部及地方相关规范性文件的基础上，深入研究人防建设的内涵和特征，并结合其他行业实践经验，提出人防建设采用PPP相关管理办法及相关指南标准。